新社會部落

一個國際組織舉行年會，兩個成員首腦之間的會面，引發激烈的禮儀之辨，從相對位置和談話內容，以至坐姿、神情和拍攝角度等，無不仔細審視，活像一班影評家，對戲劇裡的角色評頭品足，政客如戲子，果真不錯。那何謂對等？何以矮化？何為抽水？標準在哪？眾說紛紜，那得由國際組織的演變談起。

國際組織 (international organization, IO 或 inter-governmental organisation, IGO)，顧名思義，是國家之間為了特定目的而合作成立的機構，一般以主權國家 (sovereign state) 為單位，由各國中央政府派出代表參與，例如聯合國、北約、歐盟、東盟、世界銀行、上海合作組織等，亦有由非中央級地方政府組成的國際組織，例如城市之間的各種會議和合作平台。這些國際組織，不論中央級還是地方級，國對國，省/州對省/州，市對市，成員資格基本劃一整齊，有規有矩，同時跟「非政府間國際組織」(international non-governmental organisation, INGO)，如國際奧委會和國際紅十字會等相區別。

然而，在國家和地方之外，世界上存在不少具有自主行動能力的特殊單位，大致可分為兩類，其一是在主權國家管轄範圍內，擁有本身對外事務權力的「地區」，其二是不被國際承認為主權國家但實際獨立的實體。如套用在國內範疇，頗像賦予一些地位重要的二級地方行政單位以「計劃單列」的身份，讓其在特定事務擁有跟一級地方行政單位相同的地位和權力。

隨著世界各地互動日益頻繁，牽涉範疇亦多，不論公共衛生、環境保護、船運航空、海洋資源、金融反黑、貿易關稅等，跨界影響顯著，有必要把上述特殊實體納入多邊合作機制，才能堵塞可能出現的漏洞，達致有效的全球管治 (global governance)。原來單純的「國家－地方」二分法，已不能切合實際需要，遂出現按照個別國際組織本身的宗旨和功能，反過來定義其成員的資格和身份，形成百花齊放的局面(註)，例如經濟體 (economy)、獨立關稅區 (separate customs territory)、法律管轄區 (jurisdiction)、捕漁實體 (fishing entity)和貨幣當局 (monetary authority)，以至保留彈性空間的合作伙伴 (cooperating partner)、觀察員 (observer)、準會員 (corresponding member)和仲會員 (associate member)等各種類別，讓原先在國際體系內處於不同位階的單位，包括國家、獨立實體、「地區」以至一般地方，能共同參與。

這個現象的意義遠超合作的本身。試想想，當這些國家、實體和地方的首腦，在組織內的圓桌會議，平起平坐，來個大合照，這邊廂叫「經濟體」，鏡頭一轉，又變成「法律管轄區」，大玩crossover，顛覆「元首俱樂部」的傳統想像，是何等的型？何等的潮？一個國家讓其主權下的「地區」一同參與國際組織，讓後者配合自己眉來眼去，猶如多雙手和多張票，極其划算。當然，前提是「地區」懂得如何巧妙運用在組織內跟其他成員的對等身份，幫「大佬做嘢」之餘，也將本身在國際舞台上的權力和利益發揮到極致，這是一門高深學問，缺乏深思熟慮和通盤規劃，容易弄巧反拙，既讓「大佬」有失顏面，亦白白浪費其特殊身份本可擁有的先天優勢，「著數攞唔到，連彩都輸埋」，他日國際覺得你不再重要，看不起你，國家覺得你不再特殊，要拿回你的身份和權力，也就不要怪誰。

至於一些煞有介事，認為此等擁有特殊身份的「地區」要克制，忍辱負重，不能貿然運用外事權云云，否則會引發「地區」獨立傾向，削弱國家主權等情事，更是穿鑿附會，無中生有，欲加之罪，何患無辭。當今世界，講求實效，內政和外交緊密相連，「地區」以至一般地方，必須積極有效地運用其在國際舞台的各種身份，才能維護和發展自身權益，避免邊緣化的厄運，非但不會令國家利益受損，更會起相輔相成之效。至於非主權的獨立實體，能通過如此「創造性模糊」參與國際組織，取得法定身份，通過多邊平台跟主權國家對等合作，拓展國際空間，毋須糾纏於爭取雙邊外交承認的零和遊戲，從而緩和甚至消弭追求完全主權的誘因。

總而言之，國際級「計劃單列」的建構，超脫國際關係裡傳統現實主義 (realism) 和制度主義 (institutionalism) 的認知框架，面子裡子兼備，既促進各項全球事務的發展，亦有利於國際體系的穩定。至於那些「地區」不能也不要「走出去」的僵化思維和空穴來風的顧慮，大可不必。

(原文載於「栢齊的異度空間」)

註：國際組織成員身份多樣的例子

(一) 當局 Authority/Authorities/etc

• 世界動物衛生組織World Organisation for Animal Health (負責動物衛生政策的當局Authorities responsible for animal sanitary policy)
• 國際結算銀行Bank for International Settlements (中央銀行/貨幣當局Central Bank/Monetary Authorities)
• 國際競爭網絡The International Competition Network (競爭當局Competition Authority)
• 亞洲選舉官署協會Association of Asian Election Authorities (選舉當局Election Authority)
• 國際保險監理官協會International Association of Insurance Supervisors (保險規管當局Insurance Regulator/Supervisor)
• 亞洲稅務行政暨研究組織Study Group on Asian Tax Administration and Research (稅務當局Tax Administrator)

(二) 經濟體 Economy

• 亞洲生產力組織Asian Productivity Organization
• 亞太經濟合作Asia-Pacific Economic Cooperation
• 國際度量衡大會Conférence Générale des Poids et Mesures
• 全球生物多樣性資訊機構Global Biodiversity Information Facility
• 美洲開發銀行Inter-American Development Bank
• 國際法定計量組織International Organization of Legal Metrology

(三) 實體 Entity

• 標準與貿易發展機構Standards and Trade Development Facility (實體(捐獻者) Entity (Donor))
• 國際間鑽石原石進出口認證標準機制Kimberley Process (鑽石原石貿易實體Rough diamond-trading entity)
• 國際大西洋鮪類資源保育委員會International Commission for the Conservation of Atlantic Tunas (捕魚實體Fishing Entity)
• 南太平洋區域漁業管理組織South Pacific Regional Fisheries Management Organisation (捕魚實體Fishing Entity)

(四) 法律管轄區 Jurisdiction

• 國際洗錢防制Financial Action Task Force on Money Laundering
• 亞太防制洗錢組織Asia/Pacific Group on Money Laundering
• 國際證券管理機構組織 International Organization of Securities Commissions

(五) 獨立關稅區Separate Customs Territory

• 世界貿易組織World Trade Organization
• 世界關務組織World Customs Organization
• 國際種子檢查協會International Seed Testing Association