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國際級「計劃單列」:面子何價?

十月 14, 2013 By: 栢齊 Category: 環球視野

一個國際組織舉行年會,兩個成員首腦之間的會面,引發激烈的禮儀之辨,從相對位置和談話內容,以至坐姿、神情和拍攝角度等,無不仔細審視,活像一班影評家,對戲劇裡的角色評頭品足,政客如戲子,果真不錯。那何謂對等?何以矮化?何為抽水?標準在哪?眾說紛紜,那得由國際組織的演變談起。

國際組織 (international organization, IO 或 inter-governmental organisation, IGO),顧名思義,是國家之間為了特定目的而合作成立的機構,一般以主權國家 (sovereign state) 為單位,由各國中央政府派出代表參與,例如聯合國、北約、歐盟、東盟、世界銀行、上海合作組織等,亦有由非中央級地方政府組成的國際組織,例如城市之間的各種會議和合作平台。這些國際組織,不論中央級還是地方級,國對國,省/州對省/州,市對市,成員資格基本劃一整齊,有規有矩,同時跟「非政府間國際組織」(international non-governmental organisation, INGO),如國際奧委會和國際紅十字會等相區別。

然而,在國家和地方之外,世界上存在不少具有自主行動能力的特殊單位,大致可分為兩類,其一是在主權國家管轄範圍內,擁有本身對外事務權力的「地區」,其二是不被國際承認為主權國家但實際獨立的實體。如套用在國內範疇,頗像賦予一些地位重要的二級地方行政單位以「計劃單列」的身份,讓其在特定事務擁有跟一級地方行政單位相同的地位和權力。

隨著世界各地互動日益頻繁,牽涉範疇亦多,不論公共衛生、環境保護、船運航空、海洋資源、金融反黑、貿易關稅等,跨界影響顯著,有必要把上述特殊實體納入多邊合作機制,才能堵塞可能出現的漏洞,達致有效的全球管治 (global governance)。原來單純的「國家-地方」二分法,已不能切合實際需要,遂出現按照個別國際組織本身的宗旨和功能,反過來定義其成員的資格和身份,形成百花齊放的局面(註),例如經濟體 (economy)、獨立關稅區 (separate customs territory)、法律管轄區 (jurisdiction)、捕漁實體 (fishing entity)和貨幣當局 (monetary authority),以至保留彈性空間的合作伙伴 (cooperating partner)、觀察員 (observer)、準會員 (corresponding member)和仲會員 (associate member)等各種類別,讓原先在國際體系內處於不同位階的單位,包括國家、獨立實體、「地區」以至一般地方,能共同參與。

這個現象的意義遠超合作的本身。試想想,當這些國家、實體和地方的首腦,在組織內的圓桌會議,平起平坐,來個大合照,這邊廂叫「經濟體」,鏡頭一轉,又變成「法律管轄區」,大玩crossover,顛覆「元首俱樂部」的傳統想像,是何等的型?何等的潮?一個國家讓其主權下的「地區」一同參與國際組織,讓後者配合自己眉來眼去,猶如多雙手和多張票,極其划算。當然,前提是「地區」懂得如何巧妙運用在組織內跟其他成員的對等身份,幫「大佬做嘢」之餘,也將本身在國際舞台上的權力和利益發揮到極致,這是一門高深學問,缺乏深思熟慮和通盤規劃,容易弄巧反拙,既讓「大佬」有失顏面,亦白白浪費其特殊身份本可擁有的先天優勢,「著數攞唔到,連彩都輸埋」,他日國際覺得你不再重要,看不起你,國家覺得你不再特殊,要拿回你的身份和權力,也就不要怪誰。

至於一些煞有介事,認為此等擁有特殊身份的「地區」要克制,忍辱負重,不能貿然運用外事權云云,否則會引發「地區」獨立傾向,削弱國家主權等情事,更是穿鑿附會,無中生有,欲加之罪,何患無辭。當今世界,講求實效,內政和外交緊密相連,「地區」以至一般地方,必須積極有效地運用其在國際舞台的各種身份,才能維護和發展自身權益,避免邊緣化的厄運,非但不會令國家利益受損,更會起相輔相成之效。至於非主權的獨立實體,能通過如此「創造性模糊」參與國際組織,取得法定身份,通過多邊平台跟主權國家對等合作,拓展國際空間,毋須糾纏於爭取雙邊外交承認的零和遊戲,從而緩和甚至消弭追求完全主權的誘因。

總而言之,國際級「計劃單列」的建構,超脫國際關係裡傳統現實主義 (realism) 和制度主義 (institutionalism) 的認知框架,面子裡子兼備,既促進各項全球事務的發展,亦有利於國際體系的穩定。至於那些「地區」不能也不要「走出去」的僵化思維和空穴來風的顧慮,大可不必。

(原文載於「栢齊的異度空間」)

註:國際組織成員身份多樣的例子

(一) 當局 Authority/Authorities/etc

  • 世界動物衛生組織World Organisation for Animal Health (負責動物衛生政策的當局Authorities responsible for animal sanitary policy)
  • 國際結算銀行Bank for International Settlements (中央銀行/貨幣當局Central Bank/Monetary Authorities)
  • 國際競爭網絡The International Competition Network (競爭當局Competition Authority)
  • 亞洲選舉官署協會Association of Asian Election Authorities (選舉當局Election Authority)
  • 國際保險監理官協會International Association of Insurance Supervisors (保險規管當局Insurance Regulator/Supervisor)
  • 亞洲稅務行政暨研究組織Study Group on Asian Tax Administration and Research (稅務當局Tax Administrator)

(二) 經濟體 Economy

  • 亞洲生產力組織Asian Productivity Organization
  • 亞太經濟合作Asia-Pacific Economic Cooperation
  • 國際度量衡大會Conférence Générale des Poids et Mesures
  • 全球生物多樣性資訊機構Global Biodiversity Information Facility
  • 美洲開發銀行Inter-American Development Bank
  • 國際法定計量組織International Organization of Legal Metrology

(三) 實體 Entity

  • 標準與貿易發展機構Standards and Trade Development Facility (實體(捐獻者) Entity (Donor))
  • 國際間鑽石原石進出口認證標準機制Kimberley Process (鑽石原石貿易實體Rough diamond-trading entity)
  • 國際大西洋鮪類資源保育委員會International Commission for the Conservation of Atlantic Tunas (捕魚實體Fishing Entity)
  • 南太平洋區域漁業管理組織South Pacific Regional Fisheries Management Organisation (捕魚實體Fishing Entity)

(四) 法律管轄區 Jurisdiction

  • 國際洗錢防制Financial Action Task Force on Money Laundering
  • 亞太防制洗錢組織Asia/Pacific Group on Money Laundering
  • 國際證券管理機構組織 International Organization of Securities Commissions

(五) 獨立關稅區Separate Customs Territory

  • 世界貿易組織World Trade Organization
  • 世界關務組織World Customs Organization
  • 國際種子檢查協會International Seed Testing Association

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