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撒哈拉隱形國度(兼與臺灣比較)

十二月 15, 2012 By: 栢齊 Category: 環球視野

(source: Inner Senses 栢齊的異度空間)

巴勒斯坦成功申請成為聯合國「非會員國觀察員」(Non-member State Observer),對一眾獨立實體的持續外交努力,起著鼓舞作用。由於成為聯合國非會員國觀察員只須聯合國大會以簡單多數通過,繼巴勒斯坦以後,最有望爭取「升格」的獨立實體,應以「西撒哈拉」為首選。

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筆者早陣子因撰寫有關國際介入內戰衝突地區的衛生事務的研究文章,重拾已擱下多時有關「事實獨立實體」(de facto independent entity)的資料搜集。這些獨立實體符合《蒙特維多國家權利義務公約》(Montevideo Convention)有關構成主權國家四條件中之三:永久人口、固定領土、有效政府,然獨欠最後亦是最重要的條件,即外交能力,未能獲得國際社會的廣泛承認,被拒於聯合國門外,以下是現存的實例:

  • 阿布哈茲(Abkhazia)和南奧塞悌(South Ossetia),兩者均在西亞格魯吉亞境內,並獲得俄羅斯支持和若干國家承認。
  • 科索沃(Kosovo),由聯合國託管的塞爾維亞領土,其獨立得到以美國為首的一批國家承認。
  • 納戈爾諾-卡拉巴赫(Nagorno-Karabakh),在阿塞拜疆境內,人口主要是亞美尼亞裔,因而得到亞美尼亞政府的支持。
  • 北塞浦路斯(Northern Cyprus),在塞浦路斯島北半部,人口主要是土耳其裔,至今只有土耳其承認其獨立地位。
  • 德涅斯特河沿岸(Transnistria),在摩爾多瓦境內,背後有俄羅斯撐腰。
  • 索馬利蘭(Somaliland),在索馬里北部,於內戰中宣佈獨立,至今未獲任何國家承認。
  • 西撒哈拉(Western Sahara),由西撒哈拉人民解放陣線(Polisario Front,簡稱「西撒人陣」)成立,爭取驅逐佔領大部份領土的摩洛哥。

這些獨立實體跟流亡政府不同,它們具備一切國家的條件,在其控制區實施有效管治,如從中央到地方的政府建制、有組織的武裝力量、獨立的經濟金融體系、發行自己的貨幣、郵票和護照等,並在一些國家派駐代表。只是,由於得不到原宗主國的承認,例如厄立特利亞之於埃塞俄比亞、東帝汶之於印尼、南蘇丹之於蘇丹,在現行國際法框架下,要得到其他國家的承認,以至加入聯合國和其他國際組織,可謂困難重重。

這裡順帶澄清兩個相關但不同的概念,即「國家承認」(recognition of state)和「政府承認」(recognition of government)。當一個新國家成立,其他國家會決定是否承認其國家地位(recognition of state),一旦承認其國家地位,同時意味著承認該國新政府為合法的中央政府(recognition of government)。相反,取消對一國政府的承認,並不等同取消對該國作為主權法人的承認,例如大多數國家不承認前塔里班政權,這並不影響阿富汗的主權國家地位;索馬里長期處於內戰狀態,權力真空,其國家身份仍受廣泛承認。

一般來說,「國家承認」是由各國依據自身判斷,對一新獨立實體的主權地位予以承認或否定。隨著全球化的趨勢,國際組織的角色和作用日益重要,因而獨立實體亦爭取以各種名義和身份參與國際組織,成為提升國際地位和取得外交承認的新蹊徑。巴勒斯坦成功申請成為聯合國「非會員國觀察員」(Non-member State Observer),對一眾獨立實體的持續外交努力,起著鼓舞作用。由於成為聯合國非會員國觀察員只須聯合國大會以簡單多數通過,繼巴勒斯坦以後,最有望爭取「升格」的獨立實體,應以「西撒哈拉」為首選。

人們大多知道撒哈拉沙漠位處非洲,而聽說過沙漠西端瀕臨大西洋的西撒哈拉者,則少知有少。西撒哈拉的正式名稱為「撒拉威阿拉伯民主共和國」(Sahrawi Arab Democratic Republic,簡稱「西撒」SADR),於1976年成立。西撒是聯合國「非自治領土列表」(註一)內現時剩下的十六個單位之一,列表中的其餘十五個單位,大部份都是人口稀少,缺乏獨立能力的小島嶼,多數已通過公民投票實現內部自治,其中兩個單位(福克蘭(馬爾維納斯)群島和直布羅佗)涉及跟鄰國的領土主權爭議,正循外交途徑解決。而位於非洲西北端的西撒,則是人口最多,面積最大的一個。

西撒的獨立議題極具爭議性,是國際事務的經典案例,筆者在此整理一下相關因素,並跟同樣錯綜複雜的臺灣主權問題作一簡單比較,嘗試通過兩者對比,呈現各自問題的癥結:

其一,西撒的前宗主國西班牙,沒有遵照聯合國就非殖民地所規定的程序,將權力移交給由本地人組成的政府或進行公民投票決定主權歸屬,反而於1975-76年間突然撤走,並跟摩洛哥和毛里塔尼亞簽署馬德里協議,促使後兩者瓜分西撒領土。然而,該協議只聲明西班牙終止對西撒的管治,沒有明確規定主權歸屬,使西撒的法律地位變得含糊不清。

其二,西撒大部份領土雖為荒漠,據報地下蘊藏大量油氣及礦石資源,因而為周邊各國所窺伺,包括摩洛哥、毛里塔尼亞和西撒人陣的「金主」阿爾及利亞,更曾因此引發領土戰爭,為西撒問題增添跨國資源爭奪的因素。

  • 與臺灣比較:縱使臺灣沒有豐富資源,其地緣戰略地位和包括大陸架與專屬經濟區的廣闊海洋領土,成為周邊大國如大陸、日本和美國的逐鹿之地。

其三,西撒原住民人口只有三十餘萬,為摩洛哥人口的百分之一,而面積卻約相等於後者之六成,加之歷史(摩國認為西撒是其固有領土)、地緣戰略地位(作為摩國與鄰國衝突的大後方)和上述天然資源等原因,令摩國視西撒為其囊中物,甘冒被國際孤立的風險而出兵佔據,情況比當年印尼佔領東帝汶更難解決。

  • 與臺灣比較:同樣,為免臺灣這「不沉的航空母艦」落入外國之手,中國大陸勢不輕言放棄武力統一臺灣的準備。

其四,雖然以西撒人陣為首的在地武裝,以游擊戰對抗摩國,可是,基於雙方實力之懸殊(摩國高峰期的駐軍超過西撒原住民總人口),促使西撒人陣倚靠阿國的奧援,令對峙狀態持續至今。

  • 與臺灣比較:相較之下,臺灣對美國政治經濟軍事等方面亦倚賴甚深。

其五,按照聯合國的「非殖民化」程序,被列入「非自治領土列表」內之單位,其政治地位必須經由公投方式決定。然而,摩國於完全佔領西撒的三十餘年間,大量遷入移民,挑戰「公民」的既有定義,使公投程序遲遲未能實施,隨著時間的流逝,令問題更難以解決。

  • 與臺灣比較:由於臺灣並非「非自治領土列表」內的單位,理論上毋須遵守有關規定進行公投。然而,近年國際間興起將聯合國憲章內有關「自決」的權利延伸適用於一國之內的族群,例如伊拉克境內的庫爾德人,使世界各地的少數族群爭相援引此主張,以通過公投實現自治,甚至獨立,這亦成為主張臺獨團體的理論基礎。

其六,摩國在西撒實行鐵腕統治,強行驅逐原住民,並建築兩千七百公里長的石牆,以分隔敵我雙方的控制區,其手法不亞於以色列之於加沙和西岸的巴勒斯坦人。更有甚者,摩國為美國反恐之重要盟友,加之西撒之國際戰略重要性相對較低,使問題長期為國際社會所忽視。就如塞浦路斯南北分裂三十年,若不是塞浦路斯(指國際社會承認之南塞政府)加入歐盟引發一連串政治經濟和法律問題,亦不會令北塞成為關注焦點。

  • 與臺灣比較:除了歷史和族群認同等因素,政治制度之差異,是兩岸邁向政治地位談判之最大障礙,作為當今世上仍奉行馬列式社會主義制度的少數國家之一,大陸的威權統治,使其在國際間普遍獲得負面印象,跟臺灣的民主化相比,形成巨大的反差,在兩岸問題上失去道德制高點。

其七,西撒人陣建立的SADR獲得四十九個國家的外交承認(註二),並為非洲聯盟的正式會員,加之人陣本身亦獲得不少國家承認其為西撒人民的合法代表(如同巴勒斯坦解放組織),令西撒的國際地位獲得一定程度的認同,間接制約摩國對西撒的永久佔領。

  • 與臺灣比較:位於臺北的中華民國政府現只獲二十三國的外交承認(註三),甚至跟當年滿洲國所獲承認之國家數量相同(註四),且該等國家皆為蕞爾小國,作為曾經是二戰五大戰勝國之一,國府在傳統外交領域的形勢十分嚴峻。然而,由於前述之地緣政治因素,加之其民主化進程獲得普世認同,使其得以跟全球大部份國家維持實質關係,這亦是其面對兩岸實力對比懸殊的情況下,仍能勉力支撐至今的原因。

隨著巴勒斯坦成功於聯合國「升格」,相信西撒哈拉勢將加大力度,仿傚巴勒斯坦將主權問題「國際化」,訴諸地緣政治(如豐富的資源蘊藏、阿拉伯之春後的地區變局)和普世價值(如摩洛哥在西撒的高壓統治、大批難民所引起的衛生、安置、環境等問題),謀求成為聯合國和其他國際組織的觀察員(甚至會員),拓展國際空間,以求實現「建國」和「入聯」的最終目標。冷戰後,國際組織雖曾受到美國單邊主義的衝擊,憑藉各國需要仰賴跨國機制應對各項全球事務的挑戰,國際組織的地位和權力得以持續提升。更為關鍵的是,基於實際需要,國際組織的會籍不再侷限於主權國家而走向多元,諸如經濟體(economy)、獨立關稅區(separate customs territory)、法律管轄區(jurisdiction)、實體(entity,如捕漁實體fishing entity)、當局(authority,如金融當局monetary authority),以至保留彈性空間的合作伙伴(cooperating partner)和觀察員(observer)身份,為各獨立實體開啟國際參與的契機。至於國際組織、主權國家和獨立實體之間的關係,當中互動的過程如何,牽涉什麼決定性因素,需要總結各種事例,從中梳理經驗脈絡,這有待學術界作深入探討。

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有關西撒問題的網絡資源
UN’s decolonization homepage
UN Mission for the Referendum in Western Sahara
Association for a Free and Fair Referendum in Western Sahara
Sahara Press Service (official SADR press agency)
Western Sahara Online (pro-Moroccan)

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註一:聯合國「非自治領土列表」內剩下的16個單位:安圭拉、百慕大、直布羅陀、美屬維爾京群島、英屬維爾京群島、福克蘭(馬爾維納斯)群島(含南喬治亞島)、開曼群島、特克斯和凱科斯群島、蒙特塞拉特、聖赫勒拿(含戈夫島、特裏斯坦-達庫尼亞島、阿森松島)、美屬薩摩亞、關島、新赫里多尼亞、皮特凱恩島、托克勞群島、西撒哈拉。

註二:49個承認撒哈拉阿拉伯民主共和國的國家(2012):阿爾及利亞、安哥拉、巴巴多斯、伯利茲、玻利維亞、博茨瓦納、佛得角、乍得、古巴、東帝汶、厄瓜多爾、薩爾瓦多、埃塞俄比亞、加納、圭亞那、海地、洪都拉斯、伊朗、牙買加、老撾、萊索托、利比亞、馬拉威、馬里、毛里塔尼亞、毛里裘斯、墨西哥、莫桑比克、納米比亞、尼加拉瓜、尼日利亞、朝鮮、巴拿馬、巴拉圭、盧旺達、聖文森特和格林納丁斯、塞拉利昂、南非、南蘇丹、蘇里南、敘利亞、坦桑尼亞、特立尼達和多巴哥、烏干達、烏拉圭、瓦努阿圖、委內瑞拉、越南、津巴布韋。

註三:23個承認中華民國的國家(2012):伯利茲、布基納法索、多明尼加共和國、薩爾瓦多、岡比亞、瓜地馬拉、海地、教廷、洪都拉斯、基里巴斯、馬紹爾群島、諾魯、尼加拉瓜、帛琉、巴拿馬、巴拉圭、聖基茨和尼維斯、聖露西亞、聖文森特和格林納丁斯、聖多美普林西比、所羅門群島、斯威士蘭、圖瓦盧。

註四:23個承認滿洲國的國家(1943):日本、意大利、德國、羅馬尼亞、保加利亞、匈牙利、克羅地亞、斯洛伐克、法國(維希政府)、西班牙、芬蘭、丹麥、泰國、中國(汪兆銘南京政府)、蒙古自治邦(蒙疆政府)、印度(自由印度臨時政府)、緬甸、菲律賓、蘇聯、蒙古人民共和國(外蒙古)、多明尼加共和國、薩爾瓦多、教廷(事實承認)。

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