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被遺忘了的臺灣…省 ~「五都選舉」與地方政制改革迷思

十二月 09, 2010 By: 栢齊 Category: 環球視野

臺灣「五都選舉」剛於周末落下帷幕。朝野兩大政黨自年初起即投入大量人力物力,積極部署這場「2012總統大選前哨戰」,傳媒、政黨和學術界已對選舉結果作大量分析,在此筆者想藉機討論自民主化以來臺灣地方政制改革的發展。

所謂「五都」,源自各界爭論多時的縣市升格為(省級)直轄市案,行政院經過反覆磋商,於去年底作出最後決定,在爭取升格的十一個縣市當中,雀屏中選的有:臺中市縣、高雄市縣、以及有臺灣「京都」之稱的臺南市縣等各自合併升格,臺北縣單獨升格為「新北市」,連同原有之臺北市,共計五個直轄市,覆蓋範圍幾近半個臺灣,規模之廣,為現代地方制度史所罕見。

地方政制改革的原點:臺灣省

從決議升格到市長候選人名單底定,輿論聚焦於兩黨的「五都」選舉部署和重量級候選人的互動,對升格初衷之討論則付之闕如。長遠而言,縣市升格與否對其政府編制和財稅分配影響甚鉅,勢將主導地方往後數十年之發展;短期來說,新制對各地之選區劃分、公職人員選舉、基層民意機關的存廢和民意代表人數作出調整,促使地方政治從鄉郊型到都市型的參與範式轉移。因此,「五都」改制對於國土規劃、政治生態、中央地方關係、地方發展等方面,皆有舉足輕重的影響。

當「五都」升格和選舉鬧得沸沸揚揚,大家似乎忘記,這一切的源頭,其實是存在於中央和縣市之間,曾在臺灣地方自治史上叱吒一時,被稱為「三民主義模範省」的「臺灣省」。

政治掛帥的「精省」:名為去除「舊法統」,實為「抑宋」的歷程

無論海內外,基於其所在的地理位置,人們習慣稱呼這個名叫「中華民國」的地方為「臺灣」。有趣的是,在這片土地上的政府機關,就只有臺灣省政府和省諮議會正式以「臺灣」命名,這或許是以「正名」為己任的民進黨,在其過去執政八年的日子裡,一直沒有將之裁撤的原因吧。

從李登輝到陳水扁執政時期,臺灣持續推行去除「舊法統」的修憲進程。其中兩個重要指標,即1998年的「臺灣省政府功能業務與組織調整」(簡稱「精省」、「凍省」或「虛級化」),以及2000年的「國民大會(國大)非常設化」,一方面為政制全面民主化鋪路,同時亦有針對當時的政治強人宋楚瑜的意味。輿論普遍認為,「精省」之議雖有一定理據,但很大程度上是李登輝為了防堵宋氏挾其首屆(亦是史上唯一)民選省長勝選的巨大民意基礎,可能產生像前蘇聯般的「葉利欽效應」,衝擊李本人的統治權威,因而藉停辦省長選舉及大幅削減省府權力,使宋失去政治舞台和實力基礎;至於2000年的「國大非常設化」,則是由其時即將就任的「少數總統」陳水扁,聯同剛於總統大選慘敗的國民黨,藉修憲將國民大會改為非常設機構(即於有需要時才選舉代表組成「任務型國大」),以阻擋其時由宋楚瑜新近成立和領導的親民黨,後者欲憑藉宋在總統大選高票落敗的氣勢,擬參與即將舉行的國大代表改選以擴充實力。因此,宋在不知不覺間扮演了終結「舊法統」的關鍵角色,箇中發展充滿歷史的偶然。

順帶一提,雖然宋楚瑜如今聲勢不再,亦廣被抨擊為過氣而又戀棧不走的政客,平心而論,他在當省主席和省長前後五年半的任期內,確曾幹出不少成績,亦為轄下縣市和原住民聚居的山地鄉爭得更多資源,不少民眾(特別是中南部和東部偏遠地區)稱頌其為「永遠的省長」,而他在任期內走遍全省所有鄉鎮市基層地方,又學會一口流利的臺語,改變了民眾長期以來對來自臺北的「外省籍京官」的刻板印象,某程度上為日後馬英九破除省籍魔咒奠下基石。而宋作為華人社會五千年來首位經普選產生的省級「封疆大吏」,亦將順理成章載入史冊。

一直以來,臺灣每年給地方的財政預算約有一半分配給幅員細小的臺北和高雄兩個直轄市,餘下才由臺灣省和管轄金門和馬祖的福建省瓜分,再由該兩省各自分給轄下縣市。在實現省長民選後,宋楚瑜為提升省和縣市的地位不遺餘力,這亦是李登輝藉「精省」,一來廢省府武功,同時壓抑縣市勢力膨脹的一石二鳥之計。自古以來,無論是單一制還是聯邦制的國家,中央和地方關係,從來都充滿各種利益角力,只是現代的方式比較文明一點罷了。

為何不乾脆「廢省」?

直至2005年修憲廢除國大以前,任何修憲議案只須得到國大代表以多數票通過便能成事,因此,李和「阿扁」前後兩任總統,理應有足夠時間將「省」這個東西給「省」掉。而最終「精省」之所以沒有變成「廢省」,背後牽涉不少政治考量。

首先,不論是國民黨還是民進黨,都顧慮到「廢省」對兩岸關係可能造成的震盪,其實大陸當年最終沒有強行攻佔福建沿岸的金門和馬祖,便是出於維持海峽對岸跟「中國」聯繫的考量,這跟臺灣方面自兩蔣總統以來一直保留省政府的作用相似。

其次,保留沒有實權的省級機關(省政府和省諮議會)花不了多少錢,且可當作政治酬庸,養活一班失意政客,何樂而不為?這亦解釋了為何民進黨一直主張廢除考試和監察兩院以及總統府資政和國策顧問等「閒職」,執政八年卻始終沒有貫徹實行。

再者,臺灣的憲法和地方制度法以國父提倡的均權主義為本,對中央和地方的權限有明確和詳細的規定,倘若正式「廢省」,將導致修法以重新劃分中央和縣市的權限,當中必然涉及中央和地方各級政府以至各種政治勢力的權力和利益角力。在行政規劃改革未有最終方案前,先保留省府並成立行政院的「分院」作為派出機關,將相關權力和資源收歸中央,同時防止縣市坐大,不失為權宜之計。

換湯不換藥,地方政制陷於混亂

「精省」後的臺灣省政府雖然被大幅削減權力,可是不久行政院又於省府所在地中興新村成立「中部辦公室」,並於稍後陸續在省內各地分別成立「行政院南部/中部/東部聯合服務中心」(分別簡稱為「南/中/東服中心」)。就編列而言,這些「分院」幾乎接收所有原省府編制;民選省長則改回官派省主席,繼續統率餘下只具象徵意義的機構;甚至民選的臺灣省議會亦換裝成由總統委任的省諮議會。可以說,這場「精省」大戲,實際上並沒有「精省」了多少,有違改革的初衷。

當年李登輝總統召開「國家發展會議」(簡稱「國發會」)提出「精省」時,除了以宋楚瑜為首的省府系統大力反對外,當時不少媒體、學者以至縣市首長和民意代表(後者理應是支持「精省」的中堅)都對此粗疏的改革方案提出質疑。「國發會」的「精省」理由主要是改善施政效率,而這則取決各級政府權責是否明晰,下層機關是否獲得充分的資源和授權,否則,縱使層級減少,其施政仍會受到阻礙;「中間」層級的設立,亦有利於整合資源和協調區際發展,政府層級多寡與效率,兩者之間並無必然的是非關係。

可是,「精省」後的原省府機關,絕大多數並沒有被裁撤,而是歸併入行政院新成立的各「分院」(中部辦公室、聯服中心)。這些「分院」雖然包攬了原有省府編制,可是它們只負有聯繫之責而沒有實際權力。中央部門仍舊只負責政策的制訂,未有因應「精省」而加強協調資源和政策執行的角色,縣市政府的職權亦沒有相應提升,造成政策制訂和實際施政之間的斷層。正因如此,各縣市在「精省」後不久便相繼建議提升自身和上述機關的地位和權限,甚至要求成立「北部聯服中心」和「金馬聯服中心」等,內政部更曾有建議比照臺灣省設立「福建省諮議會」廣設酬庸職位的驚人之舉。不論以上提案的動機為何,均反映出作為地方政制改革的重心,當年基於政治考量倉猝推行「精省」,缺乏系統安排,因而帶來連串後遺症。相對省政府擁有實權的年代,自1999年的「九二一」大地震至2009年的「八八」水災兩大自然災害,從中央到地方的救援工作缺乏協調,紊亂不堪,顯示「精省」十年來地方政制改革並無寸進,不單施政品質受損,更窒礙整體社會經濟發展。

撥亂反正,刻不容緩

觀乎「精省」至今的地方政制發展,設立某種形式的「中間」層級的資源和政策執行協調機制仍有其必要。馬英九競選總統時提出「三都十五縣」的政見,正是為了回應「精省」所帶來的流弊。然而,自該政見提出至今,各縣市因爭相升格而陷於惡鬥,由「三都」變「五都」,兩黨及其市長候選人亦借參與「五都」選舉為未來總統大選作各自盤算,始終擺脫不了「政治掛帥」的命運。「八八」水災已充分暴露了臺灣地方政制的各種弊端,改革已是刻不容緩。「精省」也好,「五都」也罷,任何改革方案能否解決當前臺灣地方政制的矛盾,需視乎中央和地方(各縣市)的權力如何重新界定,改革現行的國土規劃和財稅分配機制,以及建立地方之間的橫向合作平台,這些都牽涉客觀嚴謹的科學論證,並關係到各政治勢力的此消彼長,如何因應除了影響馬英九的連任之路,亦將成為臺灣地方政制能否跳出怪圈的關鍵。

順道參觀

(一) 臺灣省政府 (http://www.tpg.gov.tw)
如大家到臺灣遊覽,可考慮前往中興新村「憑弔」一番。

(二) 臺灣省諮議會 (http://www.tpa.gov.tw)
在省議會解散後設立,議員由民選改為官委,只備諮詢,沒有實權,有點兒像大陸的省政協,但規模要細小得多。

(三) 福建省政府 (http://www.fkpg.gov.tw)
僅管轄金門、馬祖和烏坵等離島,跟對岸的「福建省人民政府」(http://www.fujian.gov.cn)並存,是海峽兩岸「一省兩府」的範例。有趣的是,馬祖所在的連江縣亦同樣跟對岸「一縣兩府」,參見兩個縣府的網頁(臺灣/大陸)。

(四) 國民大會 (http://www.na.gov.tw)
已於2005年修憲後裁撤,弔詭的是,其網頁至今依舊原封不動。

附錄:國府遷臺以來省級政府的更迭

現存及即將建立的省級政府

(一) 福建省政府
1949年遷移至金門縣,1956年省府「虛級化」。

(二) 臺灣省政府
1957年自臺北市遷至中興新村,1998年實施「精省」計畫後「虛級化」。

(三) 臺北市政府
1967年升格為直轄市。

(四) 高雄市政府
1979年升格為直轄市,將於2010年12月25日跟高雄縣合併。

(五) 新北市政府
現為臺北縣政府,將於2010年12月25日升格為直轄市並改名為新北市。

(六) 臺中市政府
現為省轄市,將於2010年12月25日跟臺中縣合併升格為直轄市。

(七) 臺南市政府
現為省轄市,將於2010年12月25日跟臺南縣合併升格為直轄市。

已裁撤機構

(一) 雲南省政府
1950年遷至泰國曼谷,1951年國軍撤離雲南至泰緬邊境後裁撤。
參考連結:
*http://zh.wikipedia.org/zh-hk/%E9%9B%B2%E5%8D%97%E7%9C%81_(%E4%B8%AD%E8%8F%AF%E6%B0%91%E5%9C%8B)
*http://aao.sinica.edu.tw/download/publish/AS_I_13_yearlist.pdf

(二) 浙江省政府
1951年遷移至大陳島,1955年大陳撤守後裁撤。
參考連結:
*http://zh.wikipedia.org/zh-hk/%E6%B5%99%E6%B1%9F%E7%9C%81%E6%94%BF%E5%BA%9C
*http://dachen.ios.sinica.edu.tw/his2.htm

(三) 新疆省政府辦事處
1949年遷至臺北市辦公,由於沒有實際轄區,僅設「辦事處」而不正式設立省府,1992年裁撤。
參考連結:
*http://zh.wikipedia.org/zh-hk/%E6%96%B0%E7%96%86%E7%9C%81
*http://www.hcccb.gov.tw/chinese/08reservation/res_f03.asp?id=16

(四) 山西省政府臨時辦事處
存在於1950年代初,實際裁撤日期不詳。
參考連結:
*http://zh.wikipedia.org/zh-hk/%E5%B1%B1%E8%A5%BF%E7%9C%81_(%E4%B8%AD%E8%8F%AF%E6%B0%91%E5%9C%8B)#.E6.8A.97.E6.88.B0.E4.BB.A5.E5.BE.8C
*http://ds2.th.gov.tw/ds3/app004/list3.php?ID1=0000061486&ID2=0000673626

(五) 大成至聖先師奉祀官府
1935年國府廢除由孔子嫡系後裔世襲的「衍聖公」封爵,改為「大成至聖先師奉祀官」,官府於1998年裁撤,只保留官職,仍為世襲,無給職。
參考連結:
*http://zh.wikipedia.org/zh-hk/%E8%A1%8D%E8%81%96%E5%85%AC#.E6.BC.94.E8.AE.8A
*http://www.deer.nchu.edu.tw/nchu-epaper/?p=347
*http://dailynews.sina.com/bg/tw/twpolitics/chinanews/20090722/1923499807.html

1 Comments to “被遺忘了的臺灣…省 ~「五都選舉」與地方政制改革迷思”


  1. 伯齊 says:

    有關五都升格問題的文章連結轉貼:

    我見我思 - 等著亂一年?
    2010-12-15 中國時報 【何榮幸】
    http://news.chinatimes.com/forum/11051401/112010121500490.html

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