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主權問題,不可造次

九月 03, 2010 By: 白光 Category: 新社專欄, 環球視野

8月23日在菲律賓發生的劫持人質事件,導致8名港人受害,菲律賓特警顢頇無能,無辜港人遇害,令人悲憤。

當港人稍微收起哀慟,悲劇卻引來了一場所謂香港是否擁有「次主權」的爭論。緣起國際關係專家沈旭暉教授於8月27日在《明報》發表了〈解構香港次主權──從曾蔭權致電菲律賓總統談起〉,又於9月1日在《信報》發表〈再解讀阮次山現象:曾蔭權有錯嗎?〉,提出學術上的「次主權」框架,宣稱「香港擁有的就是次主權」,並且以此支持特首曾蔭權直接致電菲總統。

我相信沈教授撰文的用意並不是要挑戰中央主權,而是真心從學術出發探討問題。然而,沈文中不少值得商榷之處,而且關乎主權和「一國兩制」的詮釋,玆事體大,必須點出以正視聽。

首先,沈文錯指香港在菲國特警營救人質事件上,「就是派代表營救、談判、調查、起錨,也無須觸及國防外交」,又指香港參與了反洗錢金融工作體(FATF),香港特首可以值此對菲安保表示不滿,論點牽強。另外,兩篇文章中,沈以《基本法》賦予香港特區「高度自治涉外關係(External Relations)權,包括涉外經濟、治安、文化、體育等」,宣稱在他定義的「次主權」平臺上,香港已經擁有中央授權,可處理如菲律賓營救人質般的涉外事務。這種詮釋,特別是「涉外治安」一項,明顯超出了《基本法》條文内容,而且未經中央政府認可,令人感覺他在鼓催香港特區擴大在對外關係上的權力。

一個國家發生挾持外國人質事件,由本國出動特警營救,屬於本國警權範圍,照理該國擁有主權。如果該國無力營救人質,而要求人質所屬國或者國際組織協助,這也是該國決定授權別國或國際組織介入,至於介入的範圍和程度,也應由該國界定。人質所屬國可以表示關注,也可以提議在該國同意下,派出執法部隊協助營救,但除非掌握該國主權的政權已經實際上掌控不了局勢,甚至發生政變、騷亂、内戰等,而當時的情勢又有機會造成人道危機,國際社會或其他國家才有理介入——但即使如此,國際社會或其他國家也應該非常謹慎。菲特警即使再無能,其政府對主權的掌控毋容置疑,挾持人質事件也不足以要求外國介入。要求「派代表營救、談判、調查」(我不明白「起錨」在文中的意思),明顯干涉菲律賓政府的内政,如何不觸及外交?況且,即使是中央政府提出干涉要求,在外交上也是「非常手段」,肯定引起菲國和其他國家的反彈。這次事件未閙成外交風波,大概是各國都知道香港實際上無此權力,因而不把這通電話當一回事而已。如果菲政府認爲此事干涉到其内政,影響到中菲兩國關係甚至南中國海局勢,特區政府承擔得起後果嗎?

另外,沈文宣稱《基本法》賦予香港特區「高度自治涉外關係(External Relations)權,包括涉外經濟、治安、文化、體育等」,認爲在此他定義為「次主權」的範圍内,香港特區可以利用現有平臺自行處理此「涉外事務」,也令人費解。首先,《基本法》從來無提及過「次主權」,將〈第七章·對外事務〉中授予香港的部分對外事務權引申為「次主權」,並且以此來詮釋特區政府有權就挾持人質事件向菲政府交涉,非常牽強。

玆事體大,討論時必須根據《基本法》原文:

「第一百五十一條  香港特別行政區可在經濟、貿易、金融、航運、通訊、旅遊、文化、體育等領域以『中國香港』的名義,單獨地同世界各國、各地區及有關國際組織保持和發展關係,簽訂和履行有關協議。

第一百五十二條  對以國家為單位參加的、同香港特別行政區有關的、適當領域的國際組織和國際會議,香港特別行政區政府可派遣代表作爲中華人民共和國代表團的成員或以中央人民政府和上述有關國際組織或國際會議允許的身份參加,並以『中國香港』的名義發表意見。

香港特別行政區可以『中國香港』的名義參加不以國家為單位參加的國際組織和國際會議。

對中華人民共和國已參加而香港也以某種形式參加了的國際組織,中央人民政府將採取必要措施使香港特別行政區以適當形式繼續保持在這些組織的地位。

對中華人民共和國尚未參加而香港已以某種形式參加的國際組織,中央人民政府將根據需要使香港特別行政區以適當形式繼續參加這些組織。

第一百五十三條  中華人民共和國締結的國際協議,中央人民政府可根據香港特別行政區的情況和需要,在徵詢香港特別行政區政府的意見後,決定是否適用於香港特別行政區。

中華人民共和國尚未參加但已適用於香港的國際協議仍可繼續適用。中央人民政府根據需要授權或協助香港特別行政區政府作出適當安排,使其他有關國際協議適用於香港特別行政區。」

沈文指香港參加了反洗錢金融工作體(FATF),「特首足以在FATF表達對菲律賓安保不滿」。香港的確根據《基本法》條文賦予的權力,以「中國香港」的名義加入了FATF,但是該組織雖然無明確界定的憲章或期限(參見該組織網站的介紹:http://www.fatf-gafi.org/document/57/0,3343,en_32250379_32235720_34432121_1_1_1_1,00.html),卻説明是針對國際洗錢活動和資助恐怖主義,與挾持人質這類公共安全事件無關,更無法理權限讓參加單位就此類事件循其組織途徑交涉,特首又如何可以在FATF表達對菲律賓安保不滿?

包括沈教授指出的FATF在内,我看不到任何香港以「中國香港」名義加入的國際組織或協議,可以作爲香港特區對菲「派代表營救、談判、調查」,或者正式交涉的國際平臺,更不存在動用所謂「次主權」的空間。

而且,從《基本法》條文看,中央並無授予香港「涉外治安權」,也無授予香港任何外交方面的「剩餘權力」,沈教授對《基本法》的詮釋,將相關條文引申為香港擁有「次主權」,理據薄弱。當然,一直無授權不代表中央政府在此事上不會授權予特區政府處理,但是這次特首分明無先獲取中央授權,實屬越權。

在外國有港人被挾持,特區政府當然有責任適當處理,盡量保護港人生命。但是,此事牽涉外交事務,關乎國體,玆事體大,必須謹慎處理,不能「事急馬行田」。爲了未來能更好地就類似事件應變,特區政府必須徵求中央政府意見,制定一套通報和應變程序,而《基本法》既然規定外交權歸屬中央政府,程序當然也須由中央決定。這不存在香港特區是否自我矮化的問題。

在特區的對外事務方面,其實在「一國兩制」的設計中並非無相關機構負責處理,中央人民政府外交部駐香港特別行政區特派員公署的設置,就是為了處理在特區自治範圍以外的與香港特區有關的外交事務。

該公署在8月24日的公告〈香港同胞在菲律宾被劫持事件〉中,明確交代了該署在得悉港人在菲被挾持的情況後,已「即向外交部報告並與中國駐菲律賓大使館密切聯繫,協調各方盡一切努力解救被劫人員。」説明外交部認爲這事屬於「由中央人民政府負責管理的與香港特區有關的外交事務」,應由公署與特區政府一起處理。而直接致電菲總統,牽涉中菲外交關係,不應由特首自行決定。

特區政府竭力保護港人生命,為港人在境外爭取,我絕對支持。但是,沒有規矩不能成方圓,這次挾持人質事件,牽涉菲國主權,更涉及中央的外交權,不容造次,特首直接致電菲總統的做法,絕對不值得鼓勵。

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