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自決公投的國際法理和實踐:蘇格蘭的啟示

十一月 15, 2014 By: 栢齊 Category: 環球視野

加泰隆尼亞剛於上周頂著馬德里中央的壓力,舉行沒有法律約束力的自決公投,近半選民為該地區的政治地位投下極具象徵意義的一票,其中八成支持加省獨立。接下來,伊拉克庫爾德自治區、新喀里多尼亞、布干維爾、南喀麥隆、安圭拉、法羅群島、格陵蘭和威尼托等亦將於未來數年陸續舉行正式或非正式公投,決定各自的政治前途。這股公投風潮,由兩個月前的蘇格蘭「9.18」獨立公投所開創。自前年10月蘇格蘭與英國政府簽署舉行公投協議,過去兩年贊成和反對獨立兩大陣營傾力爭取選民支持。推動獨立一方以歷史、文化、語言等因素,整合支持獨立的論述,試圖建立蘇格蘭作為一個國族的主體認同;反方則訴諸「大不列顛」的共同經驗,同時強調經濟、福利和外交等考量,試圖說服選民作出務實決定。究竟蘇格蘭應否獨立還是繼續作為聯合王國的一部分,各界已曾深入討論,在此不贅。不論是蘇格蘭還是其他類似個案,均離不開三個核心命題,即如何界定一個群體具備行使自主決定其政治地位的權利?該群體應通過何種程序行使此權利?宗主國在道義和法理上能否推翻有關結果?這些牽涉到兩個彼此區分又互為表裡的概念:「自決」與「分離」,在此嘗試回顧上述兩權之演進與蘇格蘭及類似個案的關係,以探討對全球各地自決公投的啟示。

古今中外,國家時有分合。一國之部分領土分離一般被視為其國內事務,或是以武力促成,或是採和平方式,後者大致分為法理和政治兩途。某些國家以法律形式確立「分離權」,最著名而弔詭的例子是前蘇聯憲法,以俄羅斯為首的加盟共和國即根據相關憲法條文宣告獨立;1930年代由中國共產黨創立,以瑞金為首都的「中華蘇維埃共和國」,其憲法明文規定承認少數民族有獨立建國的權利。這些畢竟只屬個別例子,基於現實考量,大多數國家只會在不得已的情況下才會通過政治途徑解決,這次蘇格蘭公投即是愛丁堡和倫敦雙方同意以民主形式回應日漸高漲的獨立聲音,以求長久解決爭議。至於「自決權」,源於近代思想界主張個人擁有決定自身命運不受外力約束的權利。及後民族主義興起,有關概念從個人延伸至群體,美國總統威爾遜於一戰結束前提出包括民族自決權在內的「十四點和平原則」,至二戰後將自決權納入《聯合國憲章》和兩項國際人權公約,遂成為國際法之基本原則,為自一國分離獨立的族群尋求國際承認提供依據。

國際社會對於如何界定行使自決權的條件和適用範圍一直存在爭議,理想主義一方認為民族自決乃天賦權利不應設限,現實主義一方則關注不為自決權施加限制將會導致無休止的國家分裂和領土爭端,令國際秩序崩潰。戰後的國際實踐以後者佔上風,以「保持佔有法則」將自決權跟殖民地疆界掛勾,對於一切「非殖」範疇以外的分離個案概不予認可(除非得到宗主國承認)。前聯合國秘書長吳丹回應比亞法拉試圖從尼日利亞分離時便曾強調,聯合國不接受「自決」範疇以外的分離。直到冷戰結束,因應南斯拉夫內戰,國際社會將「保持佔有法則」延伸適用於解體中的聯邦制國家,給予克羅地亞和波斯尼亞等原南斯拉夫成員邦以外交承認。

有論者謂蘇格蘭既非殖民地,亦非解體聯邦之成員,並不符合前述之「保持佔有法則」。從過去半個世紀行使自決/分離權的成功案例觀察,總括來說必須具備以下要素:(1)該族群通過公投或其代表機構(議會)決定和宣告獨立,及(2)適用「保持佔有法則」或(3)宗主國之確認(無論樂意與否),筆者稱之為「1+2/3法則」。只有通過這些條件,新獨立國方能獲得國際普遍承認並參與以聯合國為首的國際組織,成為國際社會的正式成員。縱使有個別案例不符合「保持佔有法則」(第2項),即孟加拉、斯洛伐克和南蘇丹(註),他們的分離均獲得宗主國的確認(第3項)。若只單方面宣布獨立(第1項),如科索沃和南奧塞梯,由於缺乏(2)或(3)的其中一項,他們的國家地位至今仍頗具爭議,無法加入聯合國,只能得到一部份國家承認,以及各自在大國的庇蔭下參與若干國際組織,始終未能正常化。由於蘇格蘭和英國政府都同意以公投決定前者應否獨立,符合(1)和(3)兩項要件,因此在國內和國際層面均具備政治和法理基礎。

不論自決或分離,公投已成為決定一個族群政治前途的「國際標準」,是對人權和民意的肯定和體現。就如蘇格蘭公投,英國三黨黨魁雖一同反對蘇格蘭獨立,同時亦尊重人民行使自決權。必須指出,公投並非必然等同獨立,如英屬喀麥隆和錫金選擇與鄰國合併,直布羅陀和福克蘭群島則屬意維持現狀。與此同時,公投在實際操作上受眾多因素左右,如公投議題的設定、投票人資格、投票過程的管理和監控、公投結果的執行,不一而足。一旦公投獨立,新國亦將立即面臨如何處理內部主體和少數族群間之關係,任何政策失誤都可能引致新的政治爭議和族群衝突,激發少數族群提出自決訴求。為避免惡性循環,澳洲學者Harry Beran曾提出「重申公投」(reiterated plebiscite),主張一個族群在行使自決權的同時,必須同意賦予境內其他族群同樣的權利,旨在促使各方審慎評估下防止無休止的分崩離析。無論如何.以公投為核心的自決權在全球各地特別是民主社會已成大勢所趨,蘇格蘭公投對一眾實行「權力下放,高度自治」的單一制國家如西班牙和比利時等之族群關係影響深遠,或許會在西歐以至其他洲份催生新一波自決浪潮,國際社會特別是單一制國家,宜審慎謀求因應對策和規範,切勿逆潮流而行,刻不容緩。

註:有意見認為新加坡、厄立特里亞和東帝汶亦屬這類個案,由於他們曾是擁有自身疆界的殖民地,因此適用「保持佔有法則」。

(圖片來源:維基百科

(原文載於「栢齊的異度空間」)

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