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從國際體系之演變看臺灣與國際組織互動

六月 13, 2014 By: 栢齊 Category: 環球視野

前言:第67屆世界衞生大會(WHA)剛於五月底舉行,亦是中華民國(臺灣)以「中華臺北」之名回歸WHA後連續第六年參與,筆者藉此機會回顧臺灣近年參與國際組織的進展,特別是其與國際體系近數十年的演變的互動關係,作一初步探索。

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「馬航370班機」事件發生至今已數月,其起因和結局仍是撲朔迷離,事件再度令人關注飛行安全,特別是以國際民航組織(ICAO)為首的民航管理體系是否需要全面檢討,這些都和國際體系特別是全球治理(global governance)的發展息息相關,對臺灣參與國際組織亦有所啟示。

主導臺灣參與國際組織的因素

臺灣於去年應ICAO理事會主席之邀,作為特邀貴賓出席該組織的年會,被視為繼2009年以觀察員身分參與WHA以來的突破。兩岸的外交角力,世人大多著眼於臺灣爭取重返聯合國和邦交國多寡,在李登輝和陳水扁兩位前總統的年代尤為明顯,直至馬英九上台主張「外交休兵」才稍見舒緩。其實,這兩方面只是臺灣總體外交策略的一部分,早自1980年代末期,臺灣實行「彈性外交」,積極推動參與國際組織,以拓展國際空間。馬強調其「活路外交」不拘泥於名分而注重實質參與,便是繼承歷屆政府的一貫作法。輿論普遍從現實主義的角度觀察,認為臺灣能參與國際組織純粹基於北京的善意和主動鬆綁,然而,此論點容易忽略國際體系在過去數十年的演變,如何為臺灣重返國際舞台開啟大門。根據臺灣外交部網頁,現時臺灣參與的政府間國際組織及其附屬機構共58個,其中在1971年退出聯合國前已參加且仍保留會籍的有8個,往後二十年只增加兩個,而當李陳分別因推動「特殊國與國關係」和「一邊一國論」而跟北京劍拔弩張,在各自任期內仍新增23個和16個,共占總數超過一半,比跟對岸關係良好的馬政府(9個)還多,顯示不能簡單以「北京因素」來詮釋。

有別於前述現實政治觀點,制度主義(institutionalism)及其分支如體制理論(regime theory)認為國際體系並非全然處於無序狀態,而是存在有形或無形的結構以規範國家的行為。冷戰後國際組織的功能持續擴張,全球治理從概念到實踐,不少原是主權國的專屬事務被納入國際組織的管轄範圍,使後者更為獨立,不再僅是主權國的代理。與此同時,越來越多國際組織,特別是具有專門功能的機構,其會員資格開放予非主權國單位者日增,從而提供機會予臺灣等特殊形態的政治實體正式參與多邊合作平台。宏觀而論,過去二十多年臺灣參與國際組織的進展,跟以下四大要素互有關聯:首先是普世價值,人權和民主等價值日益為各國認可,臺灣即據此爭取各國支持其參與國際組織事務.特別是跟民眾福祉直接相關的領域,如公共衞生;其次是全球治理,各國經貿往來和人口流動頻繁,任何跨境事故均非一國所能獨自處理,致使國際組織的功能和權力不斷擴展;與之緊密連結的是主權內涵的認知,從奉行傳統的領土主權原則,轉移至強調以功能主權(或治權)作為衡量一個政治實體是否具備參與國際組織事務資格的標準;最後是國家利益的定義,不論海峽兩岸還是其他國家,皆會因應當下全球治理體制的各式規範來審視其自身利益和目標並為此重新排序;臺灣爭取參與WHA和ICAO的過程,便是與上述四項因素互為關聯,各「持分者」(兩岸、國際組織和其他國家)在過程中各取所需,皆大歡喜。

全球治理持續拓展的契機

以WHA為例,2003年SARS大規模爆發,暴露全球衞生治理尤其是疫症防禦的漏洞,促成新版《國際衞生條例》於兩年後頒布和實施,賦予世界衞生組織(世衞)廣泛權力處理「國際公共衞生緊急事件」(PHEIC),並要求各成員國必須匯報任何發生於其領土範圍內的PHEIC。由於臺灣事實上處於北京管轄之外,因而訴諸人權等普世價值和對「臺、澎、金、馬」地區的實際治權以爭取跟世衞直接聯繫;北京方面因未能履行《條例》規定向世衞匯報臺灣的衞生情況,同時為形塑「負責任大國」的形象,無論情願與否亦得在不違背其自身定義之主權原則下,同意世衞和臺灣方面接觸;而其他跟臺灣有聯繫的國家為防止疫症蔓延至本國,亦樂意支持臺灣的訴求;種種因素促成臺灣於2009年正式被納入《條例》管理架構並得以觀察員身分出席WHA。近年禽流感、伊波拉病毒等肆虐全球,臺灣或能把握機會爭取擴大在全球衞生治理的參與。

至於ICAO,臺灣於退出聯合國後隨即被逐出該組織,其管轄的「臺北飛航情報區」雖為東亞地區的航空樞紐,多年來只能憑藉毗連情報區間接取得飛航管理資訊。自911後國際社會大幅加強飛行安全和空中監控,各國普遍支持將臺灣納入全球民航管理以填補真空,在此情況下,北京亦須重新審視其立場,如WHA般以「重視臺灣同胞參與國際組織活動的願望」為由,給臺灣出席ICAO年會開綠燈,從而使臺灣能重新參與民航管理體系,掌握第一手資訊,以強化飛行安全。而在馬航事件發生後,臺灣積極參與搜救行動,不論事件會否水落石出,全球民航管理勢將進行改革,甚或擴展至出入境管制、反恐、通訊、科技和安全合作等領域,這些都將會給臺灣鞏固和拓展與ICAO以至其他國際組織互動提供機遇。

除了WHA、ICAO以至世界貿易組織和亞太經合會議等廣為人知的案例,臺灣同時亦默默推動參與更多不同領域的國際組織。就具體操作而言,臺灣針對自身在特定領域的重要性,著重於功能性的國際組織以求突破,例如以「捕魚實體」之名參與中西太平洋漁業委員會(WCPFC)等七個國際漁業管理組織,作為獨立「司法管轄區」加入亞太洗錢防制組織(APG)和艾格蒙聯盟(Egmont Group)等一系列國際警政合作機構,並以「經濟體」、「獨立關稅區」和「主管當局」等名義成為金融、稅務、關務、競爭政策、選舉、科研、動物管理等領域的一些國際組織成員。在上述領域,臺灣凸顯本身作為已發展地區跟國際體系緊密連結,運用其經貿實力和民主政體的特性,強調其參與對推動這些領域的全球治理和對相關組織的有效運作不可或缺。而在邦交國較密集的區域如中美洲和南太平洋,臺灣更進一步參與政治性多邊平台如中美洲統合體(SICA)和臺灣/中華民國與太平洋島國論壇國家會後對話會議(Taiwan/Republic of China-Forum Countries Dialogue)。加之臺灣近年另闢蹊徑,主動規劃和調配資源支持本土非政府組織「走出去」參與國際非政府組織(INGOs),實行多管齊下,百花齊放,以增強能見度,彰顯自身作為國際社會不容忽視的一員。

臺灣參與國際組織的啟示

綜觀上述,臺灣巧妙把握國際體系演變的機遇,結合自身策略,靈活運用前述四大因素,實現拓展國際空間的戰略目標,對其他類似個案如北塞浦路斯、南奧塞梯和索馬利蘭等,具有一定參考價值。然而,不能忽略臺灣原為聯合國成員(以中華民國名義),縱使退出後跟大部分國家斷交,仍舊保持互換代表的實質關係,同時社會經濟發展程度較高,跟國際社會互動頻繁(臺灣護照於全球130國免簽),特別是美國以《臺灣關係法》賦予臺灣等同國家地位,因而臺灣自有其獨特性,不是前述個案所能比擬。更為重要的是,縱然北京對臺灣參與國際組織具有關鍵影響力,仍須因應國際環境和全球治理的變化調整其認知、判斷和立場,以符合自身國家利益。因此,臺灣與國際組織互動既是兩岸的外交角力,亦是中國在與國際體系接軌的過程中,對其固有主權觀、自身定位和國際責任的全面反思和挑戰。馬英九爭取「有意義參與」WHA、ICAO和《聯合國氣候變化綱要公約》(UNFCCC)三大目標,已達成其二,能否繼續發揮臺灣在國際經貿、運輸和環保等方面的「不可或缺性」,如願參與UNFCCC,在外交舞台再下一城,以挽回兩岸服貿協議危機的失分,拭目以待。

(原文載於「栢齊的異度空間」)

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