新社會部落

Avant-garde!
Subscribe

國聯與滿洲、世衞與臺灣:國際組織與事實獨立實體的前世今生

四月 25, 2014 By: 栢齊 Category: 環球視野

最近克里米亞單方面宣布獨立,繼而加入俄羅斯聯邦,聯合國大會通過決議,宣稱克邦脫離烏克蘭的公投非法,並拒絕承認克俄合併,由此再度引起一個地區如何謀求合法獨立的爭論。自1648年歐洲列強簽訂《西發里亞和約》,國家主權逐漸成為現代國際體系的基礎,是一個獨立政治實體存續和行使對外事務權力的必要元素。數百年來,當一個地區宣布獨立並有效管治其領土和人民,就算其地位不為個別國家承認,一般來說並不妨礙它與其他主權國建立關係。十九世紀以降,主權國一起組成不同的國際組織,以促進在特定領域的相互合作,例如海事管理、通訊、衞生、貿易以至安全和裁軍等。早期國際組織的成員資格以國家為單位,取決於各國的主權地位是否得到國際社會普遍認可。主權承認原為國與國之間的雙邊行為,作為首個全球綜合國際組織,國際聯盟(國聯)於1933年拒絕確認滿洲國獨立,使後者縱使得到當時世界約三分之一的國家和政權承認(註一),終未能全面確立其主權地位,遑論參與國際事務(註二)。滿洲國的個案開啟國際組織不承認主權的先河,影響深遠。

二次大戰後,以聯合國為首的國際體系進一步為主權承認確立準則,一個地區的人民經由公投行使自決權,同時以「保持佔有法則」(uti possidetis juris)作規範,使新獨立國家大致以西方列強(包括日本)的原有殖民地(如肯亞、菲律賓和巴哈馬)或以解體的聯邦(如前蘇聯和南斯拉夫)之原有成員單位(如烏克蘭和克羅地亞)為基礎,又或以得到原宗主國(如巴基斯坦、捷克斯洛伐克和蘇丹)同意各該地區(孟加拉、斯洛伐克和南蘇丹)合法分離者為限。任何不符合前述條件的實體都會被拒諸於聯合國和大多數國際組織的門外,從而阻礙他們爭取各主權國的雙邊承認,外交上更形孤立。因此,國際組織特別是聯合國給予承認和准許一個獨立政治實體加入,已成為衡量該實體是否擁有主權地位的先決條件。

就此而言,未獲國際普遍承認的「事實獨立實體」(DFIE),可謂現代國際組織的衍生品,兩者的歷史發展緊密相連。有別於其他非國家單位(如非政府組織、跨國企業和國際組織轄下的專門機構),DFIE在國際體系中有其獨特性,它對內擁有國家的型態,設立權力機關管治其實際控制的領土,具備一個主權國的各種功能;對外因未能參與聯合國和其他國際組織,無法像一般主權國在國際法下取得合法地位,以拓展外交空間,處境困難。

與此同時,全球治理(global governance)在過去數十年於不同範疇中實踐,很多原屬於主權國的內部事務被納入國際組織的管轄範圍,使後者的功能持續擴張,在國際體系內的地位不斷提升,從作為主權國的對話和合作平台,逐漸擁有自身的獨立性,其影響有兩方面:首先,愈來愈多國際組織,特別是非政治和軍事屬性者,將成員資格擴展至非國家單位,為DFIE正式參與國際組織創造可能;其次,國際組織不斷擴展自身功能和權限,增加其與DFIE的直接互動的機會。

以公共衞生為例,2003年SARS大規模爆發促成全球衞生治理體系的大幅改革,世界衞生組織(世衞)獲授權全面監控和統籌處理「國際公共衞生緊急事件」(PHEIC)。由於公共衞生事故的影響超越邊界,例如候鳥跨洲越洋的遷徙路徑會提高禽流感傳播的風險,非主權國能單獨應付。加之一旦個別地區從主權國分離而成DFIE,該國將無法履行國際法的規定,向世衞匯報發生於DFIE內的PHEIC並及時採取措施控制疫情,造成全球疾病監控的漏洞。因此,將DFIE納入全球衞生治理體系越益迫切,令世衞得以介入,跟各DFIE直接聯繫並協調國際社會的衞生支援,臺灣即是箇中代表。

臺灣於2009年以觀察員身分出席世衞的最高機關「世界衞生大會」(WHA),是其謀求參與國際組織的突破。經過十二年的爭取,WHA是臺灣在1971年被逐出聯合國後首次重新參與的聯合國轄下機構。根據世衞章程,該組織的會員資格僅限於主權國,其屬土可申請成為附屬會員。至於WHA觀察員,直到現在只有聯合國的「非會員國觀察員」以及若干跟全球衞生治理相關的國際組織能獲此資格(註三)。基於北京堅守「一個中國」原則,臺灣的主權地位不獲大部分國家承認,其國際空間被大幅壓縮。臺灣成為WHA觀察員(註四),除了中國默許的因素,如前所述,與近年以世衞為首的全球衞生治理體系,在應對連串跨境公共衞生事故(如SARS和禽流感)和後續改革緊密關連,亦為其他DFIE參與國際組織開啟一扇門,這些都是在「前全球治理」年代所不能想像的。

一般認為,各國基於主權的排他性和維護領土完整的原則,大都消極應對甚至反對以任何形式將DFIE納入國際體系,以免給予DFIE合法地位以至確認其主權。對於DFIE參與國際組織的身分,以及國際組織擴展功能和權限以處理跟DFIE有關的事務,均視為取決於主權國特別是大國根據各自的力量和利益考量而後達致共識。國際組織和DFIE作為討論本體卻經常被忽略,不論學術界或媒體鮮有深入剖析兩者之間的互動。然而,國際組織乘著全球治理持續擴張的潮流,其地位和作用日益重要,DFIE參與國際組織的事例日益增多,除了前述臺灣出席WHA,還有巴勒斯坦成為聯合國「非會員國觀察員」並加入聯合國教科文組織(UNESCO)、西撒哈拉參與非洲聯盟(AU)、科索沃晉身世界銀行和國際貨幣基金(IMF)和北塞浦路斯成為伊斯蘭合作組織(OIC)觀察員等個案;南奧塞梯、阿布哈茲、德涅斯特、納戈爾諾-卡拉巴赫等四個DFIE自組「國家民主與權力共同體」(CDRN)以謀互助;至於索馬利蘭則仍在「非聯合國會員國家及民族組織」(UNPO)以外的國際組織尋求突破。總而言之,國際組織與DFIE之間的關係微妙,兩者如何加強互動,後者以各種形式參與前者會否成為趨勢,值得深入探討。

*****

註一:1943年,當時全球約80個國家和政權當中,有23個承認滿洲國的主權地位,包括保加利亞、緬甸、中國(汪兆銘南京政府)、克羅地亞、丹麥、多明尼加共和國、薩爾瓦多、芬蘭、維琪法國、德國、教廷(事實承認)、匈牙利、自由印度、意大利、日本、蒙古自治邦(蒙疆)、蒙古人民共和國、菲律賓、羅馬尼亞、斯洛伐克、西班牙、泰國、蘇聯,見《滿洲建國十年史》(東京:原書房,1969)和《滿洲國史》(東京:滿蒙同胞援護會,1971)。

註二:滿洲國僅能參與由軸心國組成的「反共產國際協定」和「大東亞會議」。

註三:WHA觀察員包括教廷、巴勒斯坦、馬爾他騎士團(SMOM)、紅十字國際委員會(ICRC)、紅十字會與紅新月會國際聯合會(IFRC)、各國議會聯盟(IPU)、抗擊愛滋病、結核病和瘧疾全球基金(GFATM)以及臺灣(以「中華臺北」名義),詳細名單見世衞網站

註四:有關臺灣於WHA觀察員地位之分析,請參閱筆者所著〈WHA:臺灣務實外交的勝利?〉(二之一二之二

(原文載於「栢齊的異度空間」)

請在此留言

*
To prove you're a person (not a spam script), type the security word shown in the picture. Click on the picture to hear an audio file of the word.
Click to hear an audio file of the anti-spam word